betway必威手机用户端中国农村治理研究的创新理

2019-08-13 12:45 来源:未知

多年来,我国县、乡镇与村级之间已形成“压力型”行政关系。自20世纪90年代中期加强垂直管理、再度中央集权化以来,这一“压力型”关系愈益得到强化。在县乡关系层面,按赵树凯的说法,乡镇权能弱化的主要表现在:从财政体制的演变来看,乡镇作为一级政府财政正在消失。到2011年底,全国实行乡财县管的乡镇29300个,约占全国乡镇总数的86%。乡镇政府更像是县级政府的行政部门和办事机构,大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理,事权从乡镇向县市集中。从近些年新兴的大量民生项目来看,诸如农业直补、困难户补贴等资金发放,基本上都是县市政府直接办理,乡镇的主要作用是信息收集整理。经济建设方面的权力,比如投资项目、征地拆迁等审批权限,乡镇均无权染指。乡镇作为一级政府,不仅没有明确的执法权力,而且连一些具体的行政管理权力也没有。

近年来,我国学者直面村民自治的现实困境,诸如村民自治的“空心化”“行政化”“形式化”、农村两委矛盾、行政权与自治权等问题成为研究的关切。从实际出发,我们更偏向对基层政府的研究,并将其视作农村治理体制的重要维度加以讨论。针对乡镇政府的“空转”“制度异化”“政府内卷化”的现实近况,学者们提出了“悬浮型政权”和“政权依附者”的分析概念,直面“乡政”治理的困境。

非均衡推进中的村民自治一直在徘徊运行,村庄治理体制维持着传统的精英主导色彩

农村治理;研究;创新理路

近十余年来,中央政府采取了一系列措施来改善农村治理状况,如在2005年修订了信访条例,2006年明确提出建立新的“乡村治理机制”,强调乡村民众的利益诉求表达的制度建设;同时,重视调整中央与地方政府间关系,在预算财政管理、干部管理、“维稳”体制等方面出台若干重要措施。中国乡村政治及治理运行逻辑正在悄然发生着结构性的变化,乡村治理开始呈现现代化的治理形态。不过,我们的调查研究表明,乡村治理的体制结构依然保持着传统的集权化和行政化性质,民众的公共参与不足,尚待形成和健全完善的民主与法治治理结构。

农村治理是国家治理的基础工程。农村治理具有丰富的内涵,治理内容涉及农业振兴、农村建设和农民发展,治理单元涵盖村治、乡治与县治三个维度,治理结构由官治系统与自治系统构成,包括基层政府、自治组织、社会组织和农业企业等多元主体。在农村治理场域中,国家制度与地方实际相互交织,经济发展与民生保障相互促进,基层政府与自治组织并立,贯穿改革、发展与稳定等主题,展现出了我国农村治理的乡土景观。

自上而下对基层不断强化的限权,致使农村基层治理的向上集权化、村治行政化和权力监督虚化三重趋势日益加重

(作者单位:广西大学公共管理学院)

20余年来,以企业主为主体的经济能人和强人转化为村庄政治精英,走向“精英治村”,已成为村级治理中日益普遍的现象。有学者在浙江省的长期研究发现:在现阶段浙江,私营企业主主政村庄的公共权力结构基本是管理者控制型和权势精英主导型,均由少数精英人士执掌村庄主要公共权力,属于精英权力结构。私营企业主主政的村庄治理表现为能贤治村,基本处于干部治理或精英治理的发展阶段。

“乡政村治”农村治理的现实表达

近十余年来,中央政府采取了一系列措施来改善农村治理状况,如在2005年修订了信访条例, 2006年明确提出建立新的“乡村治理机制”,强调乡村民众的利益诉求表达的制度建设。

“乡政”通过对“村治”的整合、吸纳与嵌入等工作机制,实现了对“村治”的指导以及与“村治”的良性互动,改变了乡镇政府的悬浮型政权地位,乡镇政府成为县级政府治理农村的重要抓手。在当前的农村治理体制下,存在“乡政”与“村治”居于权力运行的两个节点,“乡政”对“村治”的行政指导以及“乡政”与“村治”的互动,反映了国家与社会关系的调整与演变。

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农村治理体制机制,是农村治理主体间的权力配置制度及权力运行方式方法的总和。在“乡政村治”体制下,存在两个最为重要的治理主体,即乡镇政府与村两委。“乡政”与“村治”的关系是行政指导与被指导的关系,实质是行政化治理体制,这种行政化治理体制也是当代中国国家与社会关系的现实表达形式。

有关村民自治运行的“四个民主”,学界多年来的研究已形成基本共识,即:相对而言,民主选举尽管在程序设计和实际操作等方面存在不少瑕疵,但总体而言已步入制度化运转的常轨,而民主决策、民主管理和民主监督等三个民主则严重规范不足,尚待上正轨。对于村民自治所带来的变化,有学者认为:民主选举的引入,既极大地提升了当地公共产品的投入和官员对于群众需求的回应,也带来了乡村政治经济结构实质性的改变。也有学者认为,相较于过去乡镇指派党支书农村“一把手”的情况,眼下农村治理结构已发生悄然而深刻的转变,选举产生的村委会主任越来越多地能够在农村治理中与党支书分享权力。但我们课题组的研究却表明,多数村并未进行过真正意义上的村务公开;村务决策基本由少数干部操控,民主决策不落实,村民代表大会、“一事一议”等制度徒具形式,村民的公共参与程度低;村务管理混乱。大多数村的村社区合作经济组织与村民委员会实行“两块牌子,一班人马,交叉任职”,事实上仍维系人民公社时期“经社不分”的状态,造成乡村社会和社区强烈的排他性和封闭性,使村委会及村民自治组织本身封闭起来。

在“乡政村治”的农村治理体制中,“乡政”指导“村治”的关系主要通过乡镇主导村两委的换届选举制度、村两委干部的薪酬制度与考核制度等整合、吸纳机制加以实现。主持村两委换届选举,是“乡政”对“村治”指导的一项重要整合机制。一方面,每到换届年,乡镇政府要按照上级党委政府的部署主持村两委换届选举工作,在综合考虑村庄党员推荐、村民代表推荐的基础上,按“四有”要求推荐村两委干部候选人,选配村两委干部。在主导村两委干部选配权后,对村两委主要干部实行固定薪酬制度,由县财政统筹安排,同时接受乡镇政府的绩效考核,也是一项重要的吸纳机制。另一方面,乡镇政府通过具体工作机制,如挂村制度、分管制度、驻点普访制度以及中心工作等制度嵌入村庄,实现“乡政”与“村治”的良性互动。

在乡村关系方面,按戴慕珍等学者的研究,自20世纪90年代以来,伴随着调整央地税权分配的分税制改革,中央再度集权,通过一系列政策限制基层权力,并加强对村镇级干部的控制。在行政监管方面,派出“驻村干部”,同时实施“上级发放工资”,村干部的工资不再由本级财政支付,而是来自县级财政。在财政监管方面,不同地方也采取了多种政策对村镇干部进行限权。如“村账乡管”,即村级账本由乡镇一级的经济管理站进行管理,村级不再拥有独立账户。上述政策自90年代中期到2000年之后变得十分普遍。比如,1995年时,被研究的村子中只有28%实行了驻村干部制度;到2005年,这一数据达到了71%。1995年,上级支付工资的村子只有15%,2005年则达到91%。此外,限权、收权不仅发生在村一级,还发生在乡镇一级。中央加强对村镇的控制,也从基层收回财权,二者同步进行。这类强化基层政府对于村级组织直接控制政策的结果,使得村级组织越来越作为政府体系的一个部分,行政化趋势日益加重。

在一元主导的复合型治理体制中,乡镇政府起着承上启下的作用。基于乡镇政府“悬浮”于村庄社会之上又“依附”于县级政府的实际处境,通过乡镇政府改革,实现乡镇政府向服务型政府、任务驱动型政府转型。一方面,承接完成县级政府的农村治理的具体任务,另一方面具体服务于村民自治工作。乡镇政府改革就是要通过机构改革,实现乡镇政府的职能转变,如一些地方探索的把乡镇政府和原有的“七站八所”整合成整体性的“一办三中心”(“党政综合办公室”“产业服务中心”“社会服务中心”和“政策法律服务中心”),实现了农村基层治理的“重心下移”和“力量下沉”。在一元主导复合型治理体制中,“村治”仍然是农村治理的基本单位,在农村社会矛盾化解上发挥最基础的作用。加强村级自治组织建设,实现村级自治组织扩容,能够更多地容纳多元治理主体,以增强村庄治理的有效性。

农村治理是国家治理的基础工程。农村治理具有丰富的内涵,治理内容涉及农业振兴、农村建设和农民发展,治理单元涵盖村治、乡治与县治三个维度,治理结构由官治系统与自治系统构成,包括基层政府、自治组织、社会组织和农业企业等多元主体。在农村治理场域中,国家制度与地方实际相互交织,经济发展与民生保障相互促进,基层政府与自治组织并立,贯穿改革、发展与稳定等主题,展现出了我国农村治理的乡土景观。

(本文系国家社科基金项目“农村治理体制改革与机制创新研究”阶段性成果)

农村治理研究重心发生转变

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